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矿产资源权益金制度改革影响逐渐显现

发布日期:2019-04-02     作者: 信息员     浏览数:1    分享到:

中金资源副总经理、总法律顾问刘凤新谈权益金制度改革
    时间:2019/04/01

只有多方共同努力,为制定制度出谋划策,才能使符合改革初衷的矿业权出让收益制度最终落地。经过40年的改革,好改的改了,现在的任何一项改革都是在啃硬骨头。

 

 

矿业权出让收益制度改革是我国矿产资源权益金制度改革的重要内容。这个制度出台后,影响逐渐显现。相关企业特别是开采一类矿产的企业反映尤其强烈。社会各界对现有出让收益制度也有不同说法。改革从来不是一蹴而就的,有关部门也注意到了出让收益政策还有诸多待完善、待修正的地方。

 

针对上述问题,中国黄金集团资源有限公司副总经理、总法律顾问刘凤新在接受《中国黄金报》记者采访时表示,只有多方共同努力,为制定制度出谋划策,才能使符合改革初衷的矿业权出让收益制度最终落地。“经过40年的改革,好改的改了,现在的任何一项改革都是在啃硬骨头。”他说。

 

矿产资源所有者权益体现难

 

对于出让收益改革是“难啃的硬骨头”说法,刘凤新说,“矿产资源国家所有”和“矿业权有偿使用”在《宪法》和《矿产资源法》中都有明确规定。但是,如何体现国家矿产资源所有者权益,确实是一个很有难度的问题。也就是说,让矿产资源国家所有的政治学的概念,落实到经济学的权益,需要涉及各个方面的问题。

 

矿产资源与土地资源不同。土地基本上拆迁完成后就可以出让了,土地所有者的权益就实现了。但是矿产资源不一样,要经过勘查、资源储量评审(评价),申请政府采矿许可。这其中涉及水、电、路、采矿技术、选矿技术、冶炼技术和产品市场价格等诸多因素影响,还涉及产业准入、安全、环保、水土保持、城乡规划和社区人文等很多因素,其中的哪一个因素不满足,矿产资源都不能开采,国家所有者权益就不能体现。上述诸多因素导致我们国家在矿业领域的立法严重滞后,费多税少,部门规章、红头文件多,称得上矿业法律的少。在上位法严重滞后的前提下,推进矿业领域的改革就显得步履踉跄,费力不讨好。

 

《物权法》第123条已经明确探矿权、采矿权属于用益物权,受法律保护。用益物权就是对他人所有的动产和不动产依法享有占有、使用和收益的权利。矿业权是对国家矿产资源开采后享有的收益的权利,当然获得这个权利不应该是无对价和无成本的。国家矿产资源所有者的权益和矿业权人的用益物权权益一定不是矛盾的,不是有你没我的关系,一定是一个和谐共生、休戚相关的关系。国家矿产资源所有者的权益必须依靠矿业权人依法行使用益物权权益才能实现。祖国处处是宝藏,但深埋地下,没有探矿权人探,没有采矿权人采,宝藏是不会被发现并实现价值的。

 

矿业权出让收益内涵不准确

 

对于现有矿业权出让收益的内涵,刘凤新认为不够准确。国务院《矿产资源权益金制度改革方案》明确国家权益要通过四部分体现,一是出让环节的出让收益,二是占有环节的占用费,三是资源税,四是矿山环境治理恢复基金。

 

“我们可以将这四部分视为春、夏、秋、冬,各个季节有其不同的使命。”刘凤新解释说,“出让环节就是生命出生,现在出让收益的定位已经让春天把全年的活都干了。幼小的生命不堪重负,可能要夭折。现在规定,出让收益基准价和评估价采取就高原则,《矿业权出让收益评估指南》连矿业权人投资勘查成本都不予承认,致使出让收益的评估结果与矿业权二级市场的流转价格等同,造成了国家矿产所有者权益与矿业权人的权益矛盾了。”对此刘凤新认为,这不是《矿产资源权益金制度改革方案》的本意,也不符合矿业运行的基本规律。

 

出让收益与资源税有重叠

 

对于矿业权出让收益、资源税、资源补偿款、价款之间的关系,刘凤新说,矿业权出让收益是体现国家矿产资源所有者权益的,这个问题是2017年已经明确了的。

 

矿产资源补偿费始于1994年,是最早体现国家矿产资源所有者权益的一种收费。2016年,财政部、国家税务总局《关于全面推进资源税改革的通知》中明确“矿产资源补偿费等收费基金适当并入资源税”。

 

资源税也是部分体现国家矿产资源所有者权益的。虽然有关资源税立法的文件中没有说资源税是什么税种,但刘凤新更倾向于将其归于财政税。2017年国务院《矿产资源权益金制度改革方案》也明确资源税体现国家矿产资源权益。

 

矿业权价款不是体现国家矿产资源所有者权益的,而是国家对矿产资源勘查投入而成的一种投资性收益。

 

“现在推行的出让收益与资源税的确有重叠部分。”刘凤新说。

 

国家矿产资源所有者权益有价值,但是这个价值需要矿业权人开采才能变成现实。关于矿业权基准价,刘凤新认为其存在严重的异化。一是不能以价款的评估方法来测定基准价,因为一个是投资性收益,另一个是所有者权益,混淆了,就会弄错。二是基准价不能拍脑门来定,以黄金来说,有的省区每克20多元,有的省区几元,相差数倍,国家的矿产资源价值与资源禀赋和开采成本密切相关。国家矿业权出让收益不应该承担调解资源开采市场的职能。

 

对原来已经出让的矿业权未进行有偿化处置要缴纳出让收益的规定,刘凤新说,这是违反法治精神的。我国《立法法》规定,法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往。但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。

 

之所以要对过往已经出让的矿业权收取出让收益,就是因为没有弄清矿业权价款和矿业权出让收益的关系,有关部门认为这是一回事,所以要“溯及既往”。价款属于国家勘查投入后的投资性收益,属于债权范围,而矿业权出让收益是国家矿产资源所有者权益,属于物权范围,两者不是一回事。矿业权出让收益是新生事物,理应从诞生之日起收取。

 

刘凤新说,“法不溯及既往”可以简单地理解为不能要求行为人在过去的时间遵守现在的规则。这个原则很重要,是法治社会和法治政府的基本要求,目的是以限制国家权力的扩张与滥用,维护社会秩序的稳定性,保护人们期待的信赖利益。

 

对于“出让收益的影响逐渐体现”一说,刘凤新说,由于存在基本概念的异化、溯及既往等问题,表现突出的问题是矿业企业不堪重负。出让收益交完后,矿业权人几乎没有收益,却要承担着安全、环保、用工、投资等各种风险,导致矿业权人生产积极性不高;由于不承认勘查成本投资收益,矿业权不敢投资探矿,矿业勘查投入会急剧下降,造成未来若干年可采资源匮乏;没有勘查投资,勘查市场就会萎缩,勘查行业“事业向企业”改革面临巨大困难;国内矿业权流转市场也会萎缩。由于出让收益缴纳与采矿权新立和延续挂钩,新的项目无法开工,老的项目不能办证,被迫无证。所有的影响都会集中在经济指标上,最终会影响国家的矿产资源的供给平衡。

 

关键问题是顶层制度设计

 

在谈到对完善矿业权出让收益制度有什么意见和建议时,刘凤新强调,有关部门应该广泛调研,充分论证,及时完善调整。

 

矿业权出让收益制度改革的关键问题是顶层的制度设计,制度设计确实有难度。中国人民银行研究局徐忠局长曾经说过,大部分文件是由处长起草的。但在交流时会发现各部门对一些问题的看法存在分歧。这种分歧可能是由于认识上的差异,也可能是基于部门利益的考虑,很难协调一致。处长没有调整立场、相互妥协的权力,但文件的出台是有时限要求的。为了在规定时间内完成规定动作,只好把有分歧的问题从政策文件中拿掉。而那些被拿掉的有分歧的内容,恰恰是改革真正需要推动解决的重点和难点问题。

 

刘凤新认为,研究论证好国家矿产资源所有者权益与矿业权用益物权的权益的关系,就是这项改革的重点和难点,处理好了,就能纲举目张。

 

对于出让收益制度改革的前景,刘凤新认为“方向是对的”。矿业权出让收益应该收,关键是如何收、对谁收、收多少、在什么环节收。

 

国务院总理李克强最近在国务院常务会议上要求,制定涉及企业法规、政策必须听取企业和行业协会意见,要加强对已经出台法规、政策评估,该调整的适时调整,不断提高政府决策水平。“我相信矿业权出让收益制度的改革最终会促进中国矿业的健康、绿色、可持续发展。”刘凤新说。

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